2024-10-02Más allá del diseño: la implementación de las taxonomías verdes y sostenibles en el gasto público
BID |El cambio climático exige de forma impostergable un mayor flujo de recursos públicos y privados hacia actividades e inversiones que permitan lograr economías más resilientes, así como cumplir con los objetivos ambientales de descarbonización.Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) encuentra que, para la región de América Latina y el Caribe (ALC), más que incrementar el gasto en cambio climático lo que se requiere es redirigir los flujos de recursos existentes en una dimensión que oscila entre el 7 % y el 19 % del Producto Interno Bruto (PIB), es decir, se trata de reorientar entre US$470 mil millones y US$1.3 billones de dólares del gasto público y privado al año (Galindo Paliza, Hoffmann, Vogt-Schilb, 2022).
Para lograr este cambio, el desafío consiste en planear y gastar de manera diferente y más eficiente. El primero paso es identificar y definir actividades, activos o proyectos de inversión pública y privada con impactos medioambientales y sociales positivos. Las taxonomías verdes y sostenibles[1] son una herramienta que a nivel nacional e internacional pueden contribuir con este cambio de tendencia, pues permiten a los gobiernos y a los participantes de mercado acceder a información estandarizada sobre estas inversiones bajo un lenguaje unificado, brindándoles claridad y transparencia.
De esta manera, además de fomentar el uso más eficiente de los recursos, promueven también la movilización de financiamiento hacia inversiones que atienden los compromisos ambientales y sociales asumidos por los países, facilitando el seguimiento de los flujos de financiamiento y reduciendo el riesgo de greenwashing (lavado verde) o socialwashing (lavado social).
Estado actual de las taxonomías: un mapeo regional y global
En su mayoría las taxonomías verdes y sostenibles han sido inicialmente desarrolladas con el objetivo de ayudar a los agentes de mercado a identificar y clasificar mejor sus actividades y proyectos ambientales y sociales.
Hasta ahora, existen 48 taxonomías de finanzas sostenibles a nivel mundial (UNEP-FI, 2024). Algunos países como Canadá, Reino Unido, países de la Unión Europea y China, ya cuentan con experiencias en la implementación de taxonomías.
Entre los países de la región, Colombia fue el país pionero en ALC con una taxonomía verde, seguida por México con una taxonomía sostenible, ambas se encuentran actualmente en su fase de implementación. Panamá y Costa Rica más recientemente han publicado sus taxonomías sostenibles y República Dominicana su taxonomía verde[2]. Asimismo, Brasil, Chile, Perú, Ecuador y Paraguay se encuentran actualmente diseñando sus propias taxonomías.
Figura 1. Mapeo internacional de las taxonomías
Mejores prácticas en el diseño de taxonomías verdes y sostenibles
Un hito importante de la región fue la creación de un Marco común para las taxonomías de finanzas sostenibles para los países de América Latina y el Caribe[3]. Este marco provee una guía voluntaria para orientar los gobiernos, los formuladores de políticas, las agencias de desarrollo o cualquier otra parte interesada en desarrollar taxonomías en la región.
Este marco es clave para facilitar el entendimiento y la comparación por parte de los agentes de mercado sobre el impacto de las diferentes oportunidades de inversión en los países. Para promover esta interoperabilidad, este marco provee directrices y principios similares, tales como:
- objetivos ambientales y sociales,
- sistemas de clasificación de sectores,
- actividades que son comparables y similares en enfoques, y
- metodologías utilizadas para definir la elegibilidad, siempre basadas en ciencia.
Finalmente, algo que no debe pasarse por alto al momento de construir una taxonomía, es que se debe equilibrar su compatibilidad con las prácticas internacionales y las circunstancias regionales. Debe ser práctica y lo suficientemente flexible como para integrar los cambios del mercado y el desarrollo tecnológico.
La aplicación de las taxonomías verdes o sostenibles en el sector público
Lo que es verde o sostenible para el sector privado y financiero, no debería ser diferente para el sector público.
Si bien la aplicación de las taxonomías ha estado inicialmente vinculada al sector financiero, el sector público es un usuario estratégico para identificar y canalizar recursos hacia inversiones sostenibles que contribuyan a los objetivos ambientales de los países. Las taxonomías verdes o sostenibles se vuelven un instrumento clave para asegurar que lo que se considera como “verde o sostenible” utilice los mismos estándares para todos los actores, tanto públicos como privados.
En el sector público, las taxonomías pueden utilizarse para el desarrollo de instrumentos prudenciales, fiscales y políticas públicas, así como apoyar el rastreo de las inversiones y el gasto público verde. También para las emisiones de bonos y portafolios de proyectos de inversión pública.
Esto implica un desafío importante para el sector público, pero también una oportunidad para lograr tener un lenguaje común. Alinear las taxonomías con los sistemas de finanzas públicas requiere integrarlas tanto a los sistemas presupuestarios como a los sistemas de inversión pública. Esto requiere, como punto de partida, contar con sistemas de información que permitan la homologación de criterios. Es decir, una clasificación presupuestaria que ayude a identificar el gasto público verde y un banco de proyectos con información suficiente a nivel de proyecto y actividades que pueda integrarse con el sistema de clasificación presupuestaria.
La taxonomía verde paraguaya: pionera en incorporar su uso para el sector público
El primer piloto en ALC para vincular una taxonomía con los sistemas de finanzas públicas se está llevando a cabo en Paraguay, la cual se estima será publicada a finales del año. Con el apoyo técnico del BID y en el marco del trabajo realizado por la Plataforma de Cambio Climático de los Ministerios de Hacienda, Economía y Finanzas, Paraguay está diseñando su taxonomía verde bajo una perspectiva integrada del sector público y privado.
Para el sector público, el trabajo coordinado con las Direcciones de Presupuesto Público e Inversión Pública está siendo clave. Esto ha permitido identificar el grado de desarrollo de los sistemas de información, en particular los que contienen la clasificación presupuestaria y los bancos de proyectos.
El proceso implica hacer las adecuaciones necesarias en el sistema de clasificación de gasto que permita contar con una base sólida para realizar el ejercicio de homologación de la taxonomía verde. Asimismo, implica adecuar los sistemas de información del sistema de inversión pública para que cuente con las variables requeridas para su vinculación con la clasificación presupuestaria. Esta integración se está llevando a cabo y podría servir como referencia para extender el proceso al resto de la región.
Los retos: más allá del diseño y la aplicación de las taxonomías
Las taxonomías verdes o sostenibles no son algo estático y demandarán nuevas actualizaciones a lo largo del tiempo para adecuarse a las nuevas necesidades de respuesta al cambio climático, los objetivos de desarrollo sostenible y la evolución del conocimiento sobre sostenibilidad. Hemos identificado cuatro importantes retos para lograr esta actualización y asegurar su efectividad:
Evolución de las prácticas y tecnologías de sostenibilidad: Eso demandará una revisión de las taxonomías y gestionar este proceso puede ser una tarea compleja. Primero porque las taxonomías difieren en cuanto a su objetivo, alcance, métricas de desempeño, umbrales, y resultados. Y, segundo, porque las economías están alineando sus taxonomías con los objetivos que resuenan con las prioridades de desarrollo sostenible de su país e integrándolas en sus leyes y normas existentes.
Lograr interoperabilidad: Eso demandará la convergencia de las taxonomías nacionales en torno a características de diseño comunes o el reconocimiento mutuo, siempre y cuando los niveles de desempeño medioambiental puedan considerarse equivalentes.
Compatibilidad con las necesidades específicas de cada país: Cada país debe considerar sus principales fuentes de emisión de gases de efecto invernadero, los impactos y dependencias medioambientales, las capacidades nacionales, las capacidades de los emisores, las instituciones financieras y los tomadores de decisiones. También es recomendable alinear una taxonomía con las estrategias nacionales de descarbonización basadas en la ciencia.
Implementación de la nueva taxonomía: La implementación efectiva de una taxonomía actualizada depende en gran medida del liderazgo gubernamental para su adopción, la participación activa del sector privado y otros actores relevantes, así como del fortalecimiento de capacidades y conocimiento en todos los niveles en donde los usuarios son una parte fundamental.
Buenas prácticas de gestión de las taxonomías verdes y sostenibles
Dado su importancia en transparentar y asegurar la calidad de la información, las taxonomías deben ser revisadas, comunicadas y actualizadas regularmente para incorporar nueva información, avances tecnológicos y cambios en las normativas, asegurando su relevancia y eficacia en la promoción de inversiones sostenibles a lo largo del tiempo.
Una característica esencial para garantizar un correcto funcionamiento de una taxonomía verde o sostenible es que esta debe alinearse cuidadosamente con las necesidades de cada país.
Un enfoque adaptado a las prioridades nacionales es crucial para asegurar que la taxonomía no solo promueva inversiones sostenibles de manera efectiva, sino que también respalde los objetivos nacionales de desarrollo sostenible y la agenda ambiental.
Por ello, es fundamental tener en cuenta el nivel de vulnerabilidad en cada uno de los países ante los impactos del cambio climático, y diseñar taxonomías a la medida como herramientas que canalicen inversiones estratégicas hacia las áreas más necesitadas. La difusión y la capacitación serán fundamentales para construir una base sólida de conocimiento entre los actores que permita la implementación efectiva de la taxonomía.
Mucho más por hacer: las taxonomías marcan el inicio de la construcción del ecosistema de finanzas sostenibles
Las taxonomías son un elemento importante de las políticas de sostenibilidad, pero por sí solas no bastan para promover una rápida ampliación de la acción por el clima y la financiación sostenible. Se necesita un sistema coherente y eficaz de incentivos, que pueda apalancarse en las taxonomías, para movilizar toda la capacidad del capital del sector privado hacia inversiones sostenibles.
Esto incluye la política fiscal (como abordar la reducción de los subsidios a los combustibles fósiles y establecer impuestos verdes), la política de regulación financiera (que tenga en cuenta los riesgos financieros relacionas al clima), así como las operaciones de los bancos centrales.
En resumen, las taxonomías representan un paso inicial importante rumbo a la construcción de un ecosistema de finanzas sostenibles para los países. Para sentar una base sólida, los gobiernos deben asegurarse de que sus taxonomías sean interoperables y que respondan a sus necesidades de desarrollo. Además, es imprescindible tener un fuerte compromiso para que estas taxonomías sean regularmente actualizadas y propiamente aplicadas dentro de los gobiernos y por el sector privado.
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[1] Taxonomías verdes consideran objetivos ambientales mientras que las taxonomías sostenibles consideran objetivos tanto ambientales como sociales.
[3] Esto fue resultado de un esfuerzo de varias instituciones, en el que el BID formó parte junto con: PNUD, PNUMA, CELAC, CAF, FAO, IFC y la Unión Europea.
Daniela Torres Pelaez
Daniela Torres es especialista en política fiscal, cambio climático y sustentabilidad en la División de Gestión Fiscal del BID en donde es parte de la Secretaría Técnica de la Plataforma Regional de Cambio Climático de Ministros de Hacienda y del Fondo de Fomento de Política Fiscal para el Cambio Climático. Durante los últimos 12 años ha trabajado en temas de políticas públicas, financiamiento climático y para la biodiversidad, regulación financiera sustentable y estructuración y ejecución de proyectos con entidades nacionales y subnacionales desde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en México, así como organismos internacionales tales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el World Wildlife Fund. Durante estos años también participó en diversos procesos de negociación internacional de fondos climáticos y ambientales especialmente para el diseño de políticas y movilización de recursos. De nacionalidad mexicana, cuenta con una licenciatura en administración y negocios internacionales y una maestría en finanzas con programas especializados en la Universidad Panamericana y la escuela de Wharton de la Universidad de Pennsylvania.
Zoila Llempén
Zoila Llempén es economista y especialista de la división de gestión fiscal del BID en Washington DC, enfocándose en temas de inversión pública. Previo a su incorporación en el BID, Zoila se desempeñó más de 10 años como funcionaria pública en el gobierno peruano en diversos ministerios. Como parte de su experiencia, Zoila fue Directora de Calidad de Gasto Público, encargada de la implementación de los instrumentos de presupuesto por resultados, y Directora General de Presupuesto Público en Perú durante la pandemia. Zoila tiene un máster en Administración Pública y Desarrollo Internacional por la Universidad de Harvard.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Trabajamos para mejorar la calidad de vida en América Latina y el Caribe. Ayudamos a mejorar la salud, la educación y la infraestructura a través del apoyo financiero y técnico a los países que trabajan para reducir la pobreza y la desigualdad. Nuestro objetivo es alcanzar el desarrollo de una manera sostenible y respetuosa con el clima. Con una historia que se remonta a 1959, hoy somos la principal fuente de financiamiento para el desarrollo para América Latina y el Caribe.
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